Kas omavalitsuste rolli peaks suurendama?

Sulev Valner Foto: Peeter Langovits/Postimees

(Artikkel pärineb rahandusministeeriumi blogist. Seda on lehe tarbeks lühendatud.)

ENAMIK PARTEISID ÜTLES oma valimisprogrammis ühel või teisel moel, et kohalikud omavalitsused peavad olema tugevad ja nende otsustusõigust tuleb suurendada. Heidaks pilgu, kuidas teised riigid oma kohalike omavalitsuste tegevust korraldavad.

6. veebruaril Tallinnas rahvusvahelisel konverentsil «Tugev omavalitsus = tugev riik?» esinenud OECD poliitikaanalüütik Maria Varinia Michalun tõi oma ettekandes esile uuringuid, mille järgi on kogu maailmas viimasel paaril aastakümnel riigisisese võimu detsentraliseerimise trend keskvõimult allapoole. Nii Euroopas kui ­Aasia ja Ladina-Ameerika riikides.

Miks riigid kohalikele omavalitsustele suuremat rolli annavad?

Michalun nimetas ühe võimaliku põhjusena, et omavalitsustel on sageli parem teadmine kohalikest vajadustest ja tingimustest, mis võimaldab pakkuda kõige vajalikumaid teenuseid. Samuti on empiiriliselt leitud positiivset seost detsentraliseerimise ja hulga positiivsete efektide vahel: piirkondade arenguerinevuste vähenemine, vähem korruptsiooni, inimeste parem kaasatus, poliitiline stabiilsus. Veel rõhutas Michalun, et omavalitsuste tasemel on võimalus kohapeal julgemalt eksperimenteerida mõne uue tegevuskavaga, mida kogu riigis ei söandata kohe rakendada.

Samas tõi Michalun välja võimu detsentraliseerimisega seotud väljakutseid: kohustuste ja vastutuse võimalik ebaselgus, administratiivse, tehnilise ja strateegilise võimekuse võimalik puudujääk omavalitsustes, mastaabiefekti kaotus, koordinatsiooni ebapiisavus ...

ILMSELT EI OLE JUHUS, et Põhjamaad on ühed detsentraliseeritumad ja samas eri võrdluste põhjal ühed edukamad riigid, ütles oma ettekandes Tampere ülikooli professor Arto Haveri. Tema sõnul võib rääkida Põhjala edukate omavalitsuste narratiivist, sest Taani, Soome, Norra ja Rootsi juhivad paljusid seda valdkonda puudutavaid riikide edetabeleid.

Haveri rõhutab, et Põhjala mudeli aluseks on kombinatsioon tugevatest poliitiliselt de­tsentraliseeritud omavalitsustest ja samal ajal keskvalitsuse tugevast suunamisest, aga ilma detailse riigi ettekirjutatava regulatsioonita. Haveri ütleb, et selline omavalitsuste süsteem on pikkade ajalooliste juurtega.

«Kohalik omavalitsus ja keskvalitsus koos ja heas koostöös annavad parima tulemuse, mitte ainult tugev kohalik omavalitsus ilma tugeva riigita,» ütles Tampere ülikooli professor, lisades, et ka detsentraliseerimisega liiale minek võib viia ebasoovitavate tulemusteni, mille puhul ressursid ja võimekus pole kooskõlas oodatavate teenustega.

SØREN H. THOMSEN Taani majandus- ja siseministeeriumist rõhutas Taani omavalitsuste mudelist rääkides, et detsentraliseerimise puhul tuleb teadlikult aktsepteerida teenuste kohalikke erinevusi. See on tema sõnul kokkuvõttes ikkagi parem kui põhimõte «üks suurus peab sobima kõigile». Mis tähendab ka, et kohalikud juhid peavad võtma rohkem vastutust ega saa igal sammul süüdistada keskvalitsust, kui inimestele kohapeal miski ei meeldi.

Thomseni arvates on detsentraliseerimine eelkõige poliitiline, mitte teaduslik küsimus ning sõltub väga palju iga riigi ajaloolisest ja kultuurilisest taustast. Taanis on omavalitsustele suure rolli andmise küsimuses tugev poliitiline konsensus, ütles ta. Mis puudutab riigi kontrolli, siis Thomseni sõnul tuleb leida tasakaal ning osata eristada, mida on keskvalitsusel tõesti vaja teada ja mida on lihtsalt tore teada.

Norra omavalitsusliidu juhi Gunn Marit Helgeseni sõnul on Norras usaldus omavalitsuste suhtes väga suur, samas võib öelda, et riiklike ettekirjutuste detailsus on mõnes valdkonnas olnud kasvav ja teises kahanev. Näiteks tervishoiu- ja haridusküsimustes on tulnud üksikasjalikke seadusega seatud nõudeid viimasel ajal juurde.

TSENTRAALSEKS KÕIK, mis peab tsentraalne olema, detsentraliseerida kõik, mis võimalik – nii võib sõnastada Hollandis toimiva põhimõtte, märkis oma ettekandes Hollandi omavalitsusliidu e-valitsemise töörühma juht Henri Rauch. Keskvalitsus tegeleb Hollandis tegevuskavade kujundamisega, aga ei suhtle otse üksiku inimesega – selleks on omavalitsused.

Samas on oluline läbipaistvus. Hollandis on hästi toimiv seiresüsteem: riigi seatud eesmärkide täitmist omavalitsustes jälgitakse 15 teemavaldkonnas. Iga huviline saab ise internetist vaadata, missugune on tema omavalitsuse tase eri valdkondades võrreldes teistega.

Nii nagu väiksel äriorganisatsioonil võib olla suure ees paindlikkuse eelis, nii on ka väike omavalitsus inimesele palju lähemal ning seega tema vajadustele ja soovidele vastuvõtlikum, märkis oma ettekandes LHV panga nõukogu esimees Rain Lõhmus. Ta tõi näiteid koduomavalitsusest Šveitsis. Too saab tema sõnul hästi hakkama, sest tähtis on kohaliku elu päriselt tundmine, mitte statistika ja aruanded. Eestis võiks tema arvates eksperimenteerimist otsedemokraatiaga just omavalitsustes rohkem olla.

Saue vallavanem Andres Laisk tõi oma ettekandes välja, et kui ülesanded on Eesti omavalitsustel Põhjamaade omavalitsuste omadega sarnased, siis omavalitsuse kehtestatavate maksude osakaal on meil vaid ühe protsendi piires ja ka muus vallas on palju näiteid, et riik sooviks otsustada omavalitsuste eest. Laisk on seisukohal, et kohapealse tähtsusega asjad peavad jääma omavalitsuse otsustada, näiteks maamaks, lasteaia kohatasud, tasuta koolitoit või kooli lahtiolekuaeg.

Peaminister Jüri Ratas ütles oma tervituses konverentsi alguses, et omavalitsuste suurem usaldamine on igati loomulik suund ja tema arvates ei peaks konverentsi pealkirjas üldse mingit küsimärki olema.

Kõik konverentsil esinenud väliseksperdid olid arutlusringis ühte meelt, et nagu näitab eri riikide kogemus, tasub omavalitsuste usaldamine ära, ehkki seejuures tuleb riigil teadlikult jälgida ja maandada otsuste detsentraliseerimisega kaasnevaid riske.

EESTI 2017. AASTA haldusreformi kontseptsiooni üks eesmärke oli tekkivatele tugevamatele omavalitsustele suurema otsustusõiguse andmine ning mõnevõrra on see teostunud, eelkõige seniste maavalitsuste ülesannetes ning tulubaasi suurendamises. On näha ministeeriumide varasemast suuremat valmisolekut neid teemasid arutada, kuid ikkagi on ka palju kahtlusi kohalike omavalitsuste suutlikkuses (ehk ministeeriumide vähest usaldust omavalitsuste vastu) ning teiselt poolt omavalitsuste ja nende liitude skepsist uute funktsioonide riigilt ülevõtmisel (ehk vähest usaldust keskvalitsuse pakkumiste vastu). Usaldus on siin kindlasti üks võtmesõna.

Kas tõepoolest usaldada kohalikke omavalitsusi rohkem? Kas aktsepteerida teatud ulatuses teenuste võimalikke kohalikke erinevusi vastavalt kohalike volikogude valikutele või peab olema keskselt «üks suurus kõigile»?

Siin ei ole tingimata ühtainsat ja teaduslikult tõestatud vastust, aga Põhjamaade mudeli vaieldamatu edulugu näib viitavat kogu riigi edu seosele tugevate ja oma otsustes autonoomsete omavalitsustega ehk suhteliselt detsentraliseeritud riigivalitsemisega.